美国在巴勒斯坦的立场报告

凯南，1948年1月19日

1、研究课题：考虑到美国在地中海和近东地区的安全利益，并以联合国大会通过的关于巴勒斯坦分治的建议为背景，对美国在巴勒斯坦问题上的立场进行评估和评价。

分析

2、巴勒斯坦地理位置对美国具有重要战略意义，对控制地中海东端和苏伊士运河有重要意义。 它是中东石油的出口，因而对美国安全也很重要。 最后，它是几个方面政治潮流交集的中心； 巴勒斯坦发生的事件不可避免地会从多个方向折射出来。 由于这些原因，特别是考虑到苏联对该地区外围的压力以及苏联对该地区的渗透，保持该地区的政治、经济和社会稳定非常重要。

由于目前在巴勒斯坦的阿拉伯人和犹太人之间存在不可调和的分歧，该地区有可能成为严重动乱和不稳定的根源的巨大危险。除非能够制定出可行的解决方案，否则苏联很容易利用这种动乱和不稳定。

3. 1947 年 11 月 29 日，联合国大会建议将巴勒斯坦分割为一个独立的阿拉伯人主权国家和一个犹太人主权国家。这个建议基本上是联合国巴勒斯坦特别委员会报告的多数派的意见（译者注：见之前的介绍，当年秋夏，联合国11个成员国组成 “联合国巴勒斯坦特别委员会”去巴勒斯坦调研。该委员会的多数派建议巴勒斯坦分治成两个国家；该委员会的少数派则建议把巴勒斯坦组建为一个包含阿拉伯区和犹太区的联邦制国家）。 分治计划里设计了两国建立一个经济共同体，由一个联合经济委员会管理，并将耶路撒冷市置于国际托管之下。 英国从1923年以来的对巴勒斯坦的委任管理将于 1948 年 8 月 1 日终止，新创建的两个国家和管理耶路撒冷市的特别政权将于 1948 年 10 月 1 日成立。实施步骤是一个由五个成员国代表组成的联合国委员会逐步从英国手里接管巴勒斯坦的行政管理，并在每个新国家设立临时议会。

4. 拟议在巴勒斯坦新设立的阿拉伯人国和犹太人国的边界无论从政治还是经济角度都不能满足犹太复国主义者的愿望（译者注：犹太复国主义者渴望拿下整个巴勒斯坦作为犹太国），而阿拉伯人对整个分割计划和经济联盟的设计完全不能接受（译者注：阿拉伯人认为不应该把巴勒斯坦分裂为两个国家，而应该建立成一个国家）。 尽管犹太人方面人士常提及他们为了妥协而接受分治的“牺牲（译者注：犹太人认为不能拥有整个巴勒斯坦是犹太人做出的一个牺牲）”，但分治计划得到了巴勒斯坦犹太总会和诸多支持在巴勒斯坦建立主权犹太国家政权的犹太复国主义组织的大力支持。 然而，它没有得到修正主义派别伊尔贡或所谓的左派团体斯特恩帮的支持，这些人在巴勒斯坦的犹太人中的影响力似乎正在增加。【编者注：巴勒斯坦的犹太人武装力量此时已经非常强大。据1946年英美政府联合调查团的报告，在犹太总会直接指挥下军事力量是骇嘎纳（Haganah，希伯来语是保卫的意思）有6万人之众，含1.6万人主力野战部队、配备机械化车辆的4千特种部队、加上4万民兵。凯南说的伊尔贡和斯特恩帮是从骇嘎纳脱离出来的两个独立武装集团，前者有约4千人，后者有约250人，都比骇嘎纳极端，专门致力于破坏和恐怖行动。（Anglo-American Committee of Inquiry, 1946 April 20）】

5. 巴勒斯坦的阿拉伯人和周边阿拉伯国家一致地、一贯地明确反对任何形式的对巴勒斯坦地分割。 巴勒斯坦阿拉伯人表示，他们决心不在联合国拟定的巴勒斯坦阿拉伯人地区建立独立政府，并抵制负责将英国权力移交给未来的新阿拉伯人国和犹太人国的联合国委员会的所有活动 。 即使分治在经济上是可行的，仅凭阿拉伯人的这种态度就使得这两个新国家不可能建立任何经济联盟。

联合国大会在投票通过分治建议时，遗留有两个未回答的问题：该分治计划的合法性和实施手段。 在当时的那种情况下，联合国大会也没有机会探讨阿拉伯国家在 11 月 29 日投票前最后一刻表示的接受他们之前反对的建立一个联邦制巴勒斯坦国家的原则的意愿。 没有迹象表明联合国为调解犹太人和阿拉伯人之间的关系做出了任何实际努力。

6. 美国和苏联在促成分治投票中发挥了主导作用。 如果没有美国在联合国审议该问题期间产生的领导作用和压力，联合国大会就不可能获得必要的三分之二多数通过巴勒斯坦分治的建议。 由此人们日益相信美国对确保分治顺利进行负有重大责任。 事实证明，包括美国国会议员在内的各种未经授权的美国国民和组织，特别是在（投票前感恩节）大会闭幕期间，向各个联合国成员国代表及其各自的本国政府施加压力，以诱使他们支持美国对巴勒斯坦问题的态度。 这种施压效果的证据附在表 A.7 。（译者注：在联合国就巴勒斯坦分治的建议投票期间，美国官方外交机构国务院在马歇尔的领导下，坚守联合国各成员国根据自己的判断投票而不是受美国的投票的影响。但未经美国政府授权的美国国会议员和民间组织在犹太主义复国组织的动员下，用各种威胁利诱的方法施压一批中小国家跟着美国的投票方向。）

7. 美国政府支持联合国特别委员会多数派分割巴勒斯坦计划的决定主要基于马歇尔国务卿1947年9月18日向联大表达的观点，即一个联合国委员会多数派的意见应得到“极大重视”。（译者注：凯南这里是解释说美国政府之所以投票支持巴勒斯坦分治的建议，是马歇尔领导的美国国务院要极大重视联合国特别委员会多数派的建议的政策，而不是因为美国自己要推动巴勒斯坦分治。参见代理国务卿给杜鲁门总统的备忘录。）

8、联合国关于巴勒斯坦问题的分治建议在整个阿拉伯世界激起了强烈的民族主义和宗教情绪（译者注：联合国大会决议本质上只是建议，这是为什么凯南用 “建议”这个词）。 随后发生了大范围的骚乱。 在巴勒斯坦，爆发了阿拉伯人和犹太人之间的武装冲突。 在某些阿拉伯国家，发生了针对犹太人居住区的袭击和主要针对美国的示威活动。但迄今为止，这些大众的情绪化表现并未表明阿拉伯国家有组织地抵抗联合国的分治建议，尽管大多数阿拉伯国家的穆斯林领导人都宣称要对在巴勒斯坦的犹太人发动 “圣战”建立巴勒斯坦，而且叙利亚的基督教领导人也加入了这一行列，

9. 随着英国军队逐步从巴勒斯坦撤军和实施联合国决定的步骤往前进行，预计阿拉伯人将有大规模的有组织的反对活动。 目前，伊拉克、叙利亚、埃及、约旦和沙特阿拉伯正在组织非正规军事部队前往巴勒斯坦作战。 有强烈的迹象表明，在适当的时候，至少其中一些部队将进入联合国划定的巴勒斯坦的阿拉伯国部分。 这些阿拉伯部队很可能会与哈加纳或其他犹太国军事集团发生暴力冲突。

10. 为了保护自己并确保建立犹太国家，犹太复国主义代表将寻求美国的武装支持，因为如果没有大量的外部援助，拟议的犹太国家就无法建立或存在。 这可能采取以下形式：试图（a）在美国获得金钱、武器和志愿者和/或（b）诱使美国政府协助在联合国之下组织一支国际武装部队以执行分治。（译者注：后来的实际情况是在1948年战争中，苏联集团提供武器给新建立的以色列国，而英国给阿拉伯国家提供武器。）

11. 联合国大会的决议中没规划外部武装部队到巴勒斯坦强制实施分治计划，无论是为了维持这两个新国家的法律和秩序，还是为了向负责实施分治决定的联合国5人委员会提供保护。 联合国委员会在寻求履行其职能过程中几乎肯定会遇到阿拉伯人的武装反对。 巴勒斯坦警察当局拒绝对委员会在特拉维夫以外的安全承担责任。 在当前和可预见的未来，无法保障当地安全部队能够维持法律和秩序； 相反，我们可以有把握地说他们将做不到。

12. 美国已暂停授权出口用于巴勒斯坦或邻国的武器、弹药和其他战争物资。如果我们抵制犹太复国主义者改变美国这一立场的压力，那么就会有我们是否应该派遣美军作为联合国领导下的国际部队的一部分前往巴勒斯坦这个问题。 可以假设，在某些情况下，苏联准备向这样一支国际部队派遣部队。 如果苏联这样做，美国拒绝采取类似行动就会很尴尬。 如果苏联军队被派往巴勒斯坦，将为俄罗斯在整个近东地区发挥影响力提供进一步的机会。

13. 美国对巴勒斯坦分治的支持已经导致美国威望的丧失，以及阿拉伯人和其他邻国人民对美国目标和理想的幻灭。 美国对民族自决原则的支持，是第一次世界大战后阿拉伯国家从原奥斯曼帝国疆土建立的基本因素，美国政府官员、传教士和教育机构在此基础上顺利开展工作，而美国商人则因为人们普遍认为美国在该地区没有损害阿拉伯人福祉的政治动机而获益匪浅。

14. 沙特阿拉伯在巴勒斯坦问题上的立场尤为重要。 伊本·沙特国王珍视沙特与美国之间的友谊，他认识到石油特许权使用费为沙特阿拉伯带来大量财政援助。 他不愿意切断与美国的政治和经济联系。然而，他面临着其他阿拉伯国家要求与美国决裂的强大压力。他的儿子兼外交部长费萨尔亲王是在剧烈反感美国的情绪下从联合国大会返回沙特阿拉伯的，他的情绪可能会给不太温和的派系带来力量，从而迫使父王采取行动。 如果一个积极敌视美国的政府在沙特阿拉伯上台，对美国重要的石油特许权和空军基地权将受到威胁。

15. 鉴于阿拉伯人明显决心不惜一切手段抵制分治，可以预见，如果试图执行联合国的决定（无论有没有美国的援助），持温和的态度的阿拉伯国家的知识分子领袖（其中大多数与西方有联系）将被不负责任的人赶下台。 阿拉伯联盟秘书长阿扎姆帕夏等领导人将被耶路撒冷大穆夫提等极端分子取代。 对犹太复国主义者或那些认同犹太复国主义的人的憎恨可能会扩大到所有西方人，其程度与这些西方人对犹太复国主义军队、特别是对分治的支持成正比。

16. 美国可能为执行分治而提供的任何援助都将导致穆斯林世界许多地区在许多年里对美国产生根深蒂固的敌对情绪，并使我们面临以下一种或多种后果：

（A）

暂停或取消宝贵的美国空军基地权和商业特许权，停止美国石油管道建设，并大幅削减美国与该地区的贸易。

(B)

失去使用英国在该地区享有的空中、军事和海军设施的便利，从而对我们在中东和地中海的整体战略地位产生影响。

（C）

关闭或抵制美国在近东的教育、宗教和慈善机构，例如 1866 年建立的贝鲁特美国大学和开罗美国大学。

(D)

针对美国公民个人和在该地区建立的利益的暴力行为可能造成死亡、受伤和损害。 由于民众情绪强烈，阿拉伯政府未美国利益的提供的官方保证是不可靠的。

（E）

对马歇尔计划的成功构成严重威胁。 目前中东油田的石油产量约为每天80万桶。 为了满足马歇尔计划的要求，产量必须提高到每天约 2,000,000 桶，因为美国、委内瑞拉或远东无法为欧洲提供用于此目的的石油。 在此次风波发生之前，美国石油公司就已经制定了中东所需的开发计划，但如果目前的局势持续下去，这些计划将无法进行。

17. 如果以武力实施分治计划，苏联将会受益，因为这为俄罗斯提供了协助巴勒斯坦“维持秩序”的机会。 如果为了实行分治而将苏联军队引入巴勒斯坦，共产党特工就会有一个极好的基础，可以在此基础上开展颠覆活动、进行宣传，并试图以“民主人民政府”取代目前的阿拉伯政府。 苏联军队在巴勒斯坦的存在将对我们在希腊、土耳其和伊朗的存在构成包抄，并对整个东地中海地区的稳定构成潜在威胁。

18. 然而，尚不确定苏联是否会选择向巴勒斯坦派遣军队。 这样做就会将这些部队置于暴露的位置，远离补给基地，并且没有适当的通讯线路。 苏联可能宁愿让美军首当其冲地执行此类行动，从而招致当地居民和各地穆斯林的厌恶，而不是让苏军冒与阿拉伯世界为敌的风险。

19. 除了提供部队之外，苏联还有其他选择。 越来越多的证据表明，苏联可能不仅秘密或间接地向犹太人而且向阿拉伯人提供武器，从而加剧近东地区的摩擦。 从苏联的角度来看，以这种方式利用分治造成的局势的爆炸性可能比从军事意义上进入该地区更可取。

无论苏联是否应出兵协助实施分治，联合国的决定都有利于苏联在非共产主义国家中挑拨离间的目标。 巴勒斯坦的分治可能会给苏联以“少数民族自决”为借口，鼓励在伊拉克、伊朗、土耳其和希腊等地进行分裂，并打另行建立由苏联支持的库尔德人、阿塞拜疆人、亚美尼亚人、和马其顿国家的主意。

总而言之，我们无法准确判断苏联会以何种方式试图将巴勒斯坦分治转化为自己的优势。 然而，必须假设莫斯科将积极努力寻找一些利用这一机会的手段。

20. 如果试图执行联合国的建议，还会出现各种其他因素。 前述内容仅旨在提出问题的主要要素。 阿拉伯国家剧烈增长的敌意、为苏联政治或军事渗透打开大门、以及巴勒斯坦和邻国普遍混乱的局势所产生的后果如此之多，以至于近东和地中海的和平与安全的整个结构都将受到直接或间接的影响，其结果在现阶段无法详细预测，但肯定会伤害美国的利益。

结论

21、美国支持联合国提出分治巴勒斯坦的决定，导致美国在穆斯林世界的威望（prestige）受到沉重打击，美国在地中海和近东的战略利益受到严重损害。 如果我们继续支持分治，我们在这些领域的切身利益将继续受到不利影响。

22. 美国支持巴勒斯坦分治的前提是：相信通过对联合国巴勒斯坦问题特别委员会的多数派提案进行一定调整修改后，可以立即制定出公正可行的计划，并得到广泛的国际支持，（阿拉伯人和犹太人）各方之间始终保持合作。 但对当前这个方案的研究后，发现其可行性存在严重疑问，因为该方案是对一个复杂的经济区域进行了人为和武断的政治划分。 事实表明，巴勒斯坦的阿拉伯居民不会致力于使分治计划成功运作。 因此，我们最初支持巴勒斯坦地区分治的这个主要前提被证明是不成立的。

23. 美国不应向巴勒斯坦派遣武装力量，无论是志愿人员的还是特遣部队，原因如下： (a) 这将代表一种政治或军事承诺，其时间和空间维度都无法计算或预见得到，并且可能使我们采取与所涉及的外交政策目标完全不匹配的重大行动； (b) 这样做将导致苏联武装部队有可能调动到近东和地中海战略地区。 出于类似的原因，美国应该反对向巴勒斯坦派遣任何国籍的武装部队。

24. 虽然阿拉伯国家政府已部分成功地抑制了其境内针对犹太人的示威活动，但一旦在巴勒斯坦爆发公开武装冲突，穆斯林国家对犹太人的大规模屠杀似乎是不可避免的，尽管这些国家的政府努力控制公众的感受。 此外，这将为世界其他地区的反犹太主义煽动提供由头。 世界犹太人组织过去大力倡导的犹太人个人同化或融入其公民所在国家生活的过程将变得更加困难，谎言将被用来攻击犹太人是外来政治势力。 在美国，犹太人的地位将受到严重损害，因为公众将看到，支持在巴勒斯坦建立一个犹太国实际上是在支持政治犹太复国主义的极端目标，从而损害美国的整体安全利益。（译者注：犹太复国主义主义有从文化上复国和从政治上复国两种主要思路，政治复国指的是要建立犹太国家政权，文化复国则是致力于维系和发扬犹太文化而不是建立国家政权）

25. 除非努力挽回局势，否则联合国本身的威信将被置于危机之中，因为包括国会议员在内的美国压力集团的活动声名狼藉，并引起怨恨，他们试图将美国支持的划分巴勒斯坦方案强加给联合国各成员国代表团。 此外，阿拉伯国家可能放弃积极参与许多联合国活动，这可能会进一步削弱联合国的效力和美国在联合国内的地位，就像苏联在某些其它活动中的弃权一样。

26、美国政府应该正视这样一个事实，即不使用武力就无法实现巴勒斯坦分治，美国将不可避免地被要求为此目的提供大量资金、军队和武器。 英国已明确表示，他们不会同意在实施巴勒斯坦分治方面发挥任何作用。 除俄罗斯外，没有其他国家会在很大程度上参与此类实施。

26a. 必须得出的结论是，如果没有大规模的外部援助，巴勒斯坦的分治就不可能实现。 如果美国决意要看到在巴勒斯坦成功建立一个犹太国家（无论是按照当前提议的方案还是由于阿拉伯国家的不合作而导致可能的地理分配变动），美国必须准备好提供经济援助以及向犹太当局提供武器、弹药和战争装备。 最终，美国可能不得不使用海军和陆军来支持犹太当局。 应该清楚地认识到，向犹太国家提供这种援助，但不向阿拉伯人和阿拉伯国家提供这种援助，在阿拉伯人看来，这实际上是美国对阿拉伯世界宣战。 面对阿拉伯国家以及穆斯林邻国向巴勒斯坦阿拉伯人提供的联合援助，犹太国家不可能在相当长的一段时间内生存下来。 居住在拟议建立的新犹太国家中的约 40 万阿拉伯人目前正在为激烈的游击战做准备，这本身就引起了人们对在巴勒斯坦的犹太人是否能够自己控制局势的严重怀疑。

建议

27. 我们不应采取进一步的行动来实施或协助对巴勒斯坦的分治。

28、我们应反对联合国或任何成员国派遣武装部队进入巴勒斯坦实施分治。 我们也应该反对为此目的招募志愿者。

29. 我们应维持和执行对巴勒斯坦（注：这里包括在巴勒斯坦的犹太人）及其邻国的武器禁运。

30. 我们应尽可能努力在今后把处理巴勒斯坦问题的责任让国际社会一起承担，并让美国摆脱在寻求解决这一问题的方案的工作中是国际领导者的角色形象。

31. 如果事态发展最终表明，在不使用外部武装力量的情况下，执行联合国大会规定的分治计划的努力不可能取得成功，那么我们就应该采取这样的立场： 美国不得不做出一个结论，即在（阿拉伯人和犹太人）各方不能达成一致同意的情况下，国际社会试图在巴勒斯坦实施任何形式的分治是不切实际的和不可取的，此问题应返回让联合国大会重新决定。

32. 此后，我们在联合国的立场应该是：我们将忠诚地合作制定和实施旨在 (a) 鼓励巴勒斯坦阿拉伯人和巴勒斯坦犹太人之间和平解决或 (b) 调查任何其它可能性的建议，诸如联邦制国家或托管制等解决方案，不需要外部武装力量来实施。

33. 我们应该反对将联合国关于巴勒斯坦的建议问题提交国际法院，因为涉及的根本问题是犹太人和阿拉伯人两个社区是否会合作使分治计划有效，这个问题不是适用于国际法院。

1948年1月21日，副国务卿腊夫特（Robert Lovett）将凯南的报告给国防部长弗利斯托尔，后者表述的意见是：如巴勒斯坦分治计划在不使用武力的情况下就无法实施，美国并不承诺支持这个计划；向犹太人提供武器却对阿拉伯人实施武器禁运，或美国单方接受实施分治的计划的责任，都损害美国利益；美国应该试图尽快让这个分治计划被撤销。

Anglo-American Committee of Inquiry, 1946 April 20. Report. Yale Law Library: https://avalon.law.yale.edu/20th_century/angpre.asp

Kennan, George 1948 January 19. Report by the Policy Planning Staff on Position of the United States With Respect to Palestine. Office of the Historian: https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1948v05p2/d10

Lovett, Robert. 1947 November 24. Memorandum of Telephone Conversation, by the Acting Secretary of State. Office of the Historian: https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1947v05/d887

Marshall, George. 1947 November 25. The Secretary of State to the Acting Secretary of State – Notes on dinner meeting with British counterparts. Office of the Historian: https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1947v05/d891

Royall, Kenneth. 1947 November 24. Report on Palestine to the Executive Secretary of the National Security Council. Office of the Historian: https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1947v05/pg_1283

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1, Balfour Declaration: A century old and as disputed as ever. The Times of Israel: https://www.timesofisrael.com/the-balfour-declaration-a-century-old-and-as-disputed-as-ever/